▲当地时间2024年8月3日，越南河内，越南国家主席苏林当选越共中央总书记。（视觉中国/图）
越南全境除高平、奠边、河静、莱州、谅山、义安、广宁、清化、山萝等9省和河内、顺化2市原样保留以外，剩余的52个省市进行合并重组，组建成23个新的省级行政单位。
“这项雄心勃勃、影响深远的行政改革，可能会重塑越南未来几十年的政治和经济格局。”新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所越南项目高级研究员兼协调员黎鸿协（Le Hong Hiep）表示。
文｜南方周末记者 王航
责任编辑｜姚忆江
“无论是63个省市，还是34个，祖国始终是祖国。”
2025年6月15日，越南全国乡级党委、政府、祖国阵线和政治社会组织工作培训会议闭幕式上，越南政府总理范明政郑重强调，“为了共同发展，我们必须消除一切偏见。”
三天前的越南第十五届国会第九次会议，通过一项重大决议——越南63个省级行政单位将被精简至34个，包括28个省和6个直辖市。
行政重组后，越南将实施“省-乡”两个层级的地方行政管理模式，预计从2026年到2030年可节省行政经费约190万亿越南盾（约合522亿元人民币）。
“这是自1945年越南建国以来最大的一次改革。”越南内务部长范氏清茶形容。
从2月公布合并部分省级行政单位，到6月方案落定，越南的改革决心可见一斑。“这是越南历史上前所未有的彻底变革。数月内，数千个机构被裁撤，县级政府被废除，改革速度之快、力度之大，令人震撼。”新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所越南项目访问学者阮克江（Nguyen Khac Giang）告诉南方周末记者。
在他看来，此次行政区划改革不仅是一次地理边界的调整，更是对整个国家治理体系的深度重构。
“如果相关改革执行得当，或许能够重塑越南的治理模式，推动其在2045年建国百年之际迈向高收入经济体的目标。”阮克江说。
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“重塑格局”
面积约16500平方公里的义安省，地处越南中北部，是胡志明主席的故乡，曾为越南面积最大的省份。随着行政区划改革调整，林同省将取代义安省，成为越南最大的省级行政单位。
越南内政部官网公布的数据显示，与得农省和平顺省合并后，新成立的林同省总面积将达到24233.1平方公里，总人口逾380万。
越南第一大省让位，是此次省级行政区划调整的一个缩影。
越南国会6月12日表决通过的省级行政单位合并决议，将全国63个省级行政单位精简至34个。越南全境除高平、奠边、河静、莱州、谅山、义安、广宁、清化、山萝等9省和河内、顺化2市原样保留以外，剩余的52个省市进行合并重组，组建成23个新的省级行政单位。
“这项雄心勃勃、影响深远的行政改革，可能会重塑越南未来几十年的政治和经济格局。”新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所越南项目高级研究员兼协调员黎鸿协（Le Hong Hiep）表示。
南方周末记者梳理越南内政部公布的行政区划调整信息发现，越南此番省份调整多是两省合并，如将北宁省和北江省全部自然面积和人口划归为一个新省。新省采取“留名不留驻”的方式，以北宁省为新省名，省会城市则设在北江市。
少数行政区划改革则采取三省合并、“留名留驻”的方式，如将永福省、和平省和富寿省合并为新的富寿省，省会设在原富寿省首府越池市。
“重组省级发展空间有助于促进经济协同，抑制地方主义。”黎鸿协分析。
越南是世界上最狭长的国家之一。其国土呈S形，南北跨度达1650公里，而东西最窄处仅50公里，宛如一根“扁担”——北端担着政治中心河内，南端挑着经济枢纽胡志明市。
越南国土面积约为33万平方公里，和中国云南省（约39万平方公里）大体相当。相比之下，云南仅设16个州市，越南全境被划分为57个省和6个中央直辖市。
碎片化的行政区划衍生出庞大的政府机构与人员编制，形成庞大的财政支出压力。在越南谋求经济快速发展的当下，其弊端日益凸显。
公开报道显示，越南政府官员和工作人员超过250万。当前，越南大约70%的国家预算用于支付公务员薪水和常规国家开支，剩下30%用于投资和发展。
“如果我们只用这些钱养活自己，就没法发展关键基础设施。”越共中央总书记苏林在2024年10月的讲话中强调。
“越南领导层认为，现有行政区划过细过小，阻碍区域整体优势发挥，故推进合并改革，核心是解决行政成本高、区域协同不足等问题。”郑州大学越南研究所所长、黄河科技学院副校长于向东告诉南方周末记者。
在省级行政区划“瘦身”同时，越南同步推进地方治理架构的根本性变革——废除沿用已久的“省-县-乡”三级行政体制，构建“省-乡”两级管理模式。
根据改革方案，原县级行政单位将全面停止运作，其约三分之一职能向上移交至省级，三分之二下放至乡级。此外，全国乡级行政单位将从10035个大幅精简至3321个，压缩比例达66.9%。
“‘省-乡’两级管理模式简化了政府体制，精简了官僚机构，意味着权力可以更直接地下放给地方政府，有助于帮助地方政府更快、更有效地采取行动。”阮克江表示。
在黎鸿协看来，精简的官僚机构有望减少繁文缛节和腐败，有助于提高政令执行速度并吸引外商投资，“长远来看，精简的体系有望促进高效的政策执行和区域经济集群，从而推动越南经济增长。”
岘港市是越南中部地区重要交通枢纽，拥有中部最大海港—仙沙港。行政区划调整后，岘港市与广南省合并，定名为岘港市，行政中心设在岘港。（顾月冰 / 图）
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向海拓省
越南大刀阔斧的行政区划改革，并非单纯的地理版图重塑，而是一场拓展出海空间的战略尝试。
此次省级行政区划调整后，越南沿海省份数量虽从28个精简至21个，但占比却从44%跃升至62%——所有沿海省份均配备港口，更有多个内陆山区省份通过合并获得出海通道，实现向沿海经济带的转型。
以目前的越南第一大省林同为例，与矿产资源丰富的得农省和沿海省份平顺合并，将使林同内陆地区直接通往海岸，“预计将释放巨大的区域互联互通潜力”。
“合并重组后，大多数新省份将拥有出海通道，从而促进沿海贸易和基础设施发展。”黎鸿协表示。
更为关键的是，在合并平阳省和巴地头顿省后，越南的经济中心胡志明市，将成为拥有超大型海港系统的越南第一经济和人口大市。重组后的胡志明市拥有99个海港码头，远超越南目前最大的海港城市海防市。
“胡志明市与平阳省和巴地头顿省的合并，预计将使其升级为亚太地区的主要经济枢纽，从而充分利用胡志明市的国家商业和金融中心地位、平阳省强大的工业基础以及巴地头顿省完善的石油天然气、物流和海上旅游基础设施。”黎鸿协分析。
位于中南半岛东部的越南，濒临泰国湾、北部湾和南海，海岸线长达3260公里。优越的地理条件为越南发展海洋经济、出口贸易提供了得天独厚的优势。
越南国家统计局公布的数据显示，2024年，越南GDP达到4763亿美元，经济增速为7.09%，是东南亚经济增速最快的国家之一。越南总理范明政预测，2025年GDP增长目标将达到8.0%。
“越南在经济快速发展进程中也遭遇现实瓶颈，经济增速持续放缓，生产率增长陷入停滞。长期依赖廉价劳动力与外国资本驱动的发展旧模式，已难以维系增长动能。”阮克江分析。
越南是典型的出口导向型经济，出口占该国GDP的90%。其中，美国是越南最大的出口市场，对美贸易额占越南GDP近三分之一。
而重返白宫后，特朗普宣布对越南产品加征46%关税，越南被高关税逼到墙角。“贸易摩擦持续升级、保护主义浪潮迭起、全球供应链深度重构，越南正面临全球不确定性的叠加冲击。此次改革通过精简政府架构、削减冗余支出，旨在将资源精准投向经济发展与韧性建设的核心领域，以重塑国家竞争力。”阮克江分析。
“尽管改革是在美国关税威胁出现之前提出的，但正因如此，它们现在显得格外重要和紧迫。”黎鸿协补充说，“越南需要加强政治治理和经济韧性，以更好地应对外部冲击和不确定性。”
越南河内街头。（顾月冰 / 图）
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最佳时机
在越南，行政区划的“分分合合”是政治治理中的常态。自1975年南北统一以来，越南已进行三次大规模的省级行政架构调整。
1975年，南北统一前夕，分别保有28个和44个省级行政单位。完成统一后，越南实施首次大规模合并，省级行政单位总量精简至38个。
1986年，越南发起政治经济革新运动，推动高度集中的计划经济向市场经济过渡，由此进入省级行政区划持续拆分阶段。三年后，越南迎来第一波拆分浪潮，平治天省、义平省和富庆省被拆分为8个省份。此后十五年间，省级行政单位从40个增至64个，增幅达60%。
以2008年为战略转折点，越南再度由省级拆分转向合并。同年，越南将河西省全境以及和平省和永福省部分县乡并入河内市。自此，越南保留了63个省和直辖市，直至2025年改革前。
“越南行政区划长期存在‘分分合合’的调整，以适应不同时期治理需求。”于向东分析，越南当前推行的行政区划改革是苏林总书记执政以来的重要改革举措，需置于越南革新开放、国家总体发展和优化区域经济的大背景中审视。
2021年召开的越共十三大，提出了越南的“两个百年奋斗目标”——到2030年，即越南共产党建党100周年时，成为工业朝着现代化方向发展的中等偏上收入发展中国家；于2045年，即越南建国100周年时，成为高收入发达国家。
越南虽怀有发展雄心，但与目标仍存差距。按照世界银行的标准，中等偏上收入国家的人均GDP在4516美元至14005美元之间，高收入国家人均GDP不低于14005美元，而越南2024人均GDP为4700美元，仍处于中低收入国家行列。
“眼下，越南的革新开放、国家发展已经到了重要阶段，也即所谓冲刺时期。”于向东认为。
2024年8月，苏林当选为越共中央总书记。甫一上台，他便将精简机构作为实现“越南崛起新纪元”宏伟愿景的关键改革措施之一，开启了越南新一轮政府“瘦身”改革。
2025年2月，越南第十五届国会第九次特别会议通过政府机构改革方案。根据决议，越南政府机构经过精简后由国防部、公安部、外交部、内务部、司法部、财政部等17个部门组成。
“行政区划调整并不是孤立的，而是与中央机构改革相配套，涉及行政机构和人员的精简，旨在为国家发展和经济社会发展目标实现奠定更好基础。”于向东表示。
在阮克江看来，越南进行体制改革的时机“恰到好处”。
“越南凭借提升的国际外交地位、亮眼的经济发展及人口结构红利，为迈向新阶段奠定基础。”阮克江强调。
当地时间2025年4月26日，越南胡志明市，越南民众在人民委员会大楼外聚集，纪念越南战争结束50周年。（视觉中国/图）
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阵痛
关于行政区划调整，越南政府已给出精确的时间线：各省将于6月30日公布新的省级行政区域管辖范围、乡级行政区域管辖范围以及新的党政领导机构，自7月1日宪法修正案及《地方政府组织法》修订案生效起，县级政府将正式停止运作。
这场目标远大的改革，过程难免会伴随阵痛。越南高层对此早有预判。
“有时我们必须吃苦药、忍受痛苦、切除肿瘤，才能拥有健康强壮的身体。”越共中央总书记苏林2024年底的讲话，揭示了改革背后的复杂性与挑战。
“越南通过精简官僚体系与政府机构，既旨在为社会经济发展注入新动能，也包含着巩固领导层政治遗产的战略考量。”黎鸿协强调，改革初期仍可能遭遇一系列现实挑战。
最需直面的问题，是逾十万名被裁撤人员的分流安置。
据越南内务部长范氏清茶介绍，省市合并后，预计将有约79339名公务员辞职或提前退休。加上此前中央机构改革受影响的约23000人，越南将面临超过10万名公职人员的转岗压力。
而从长远来看，在省级合并、乡级单位重组和县级取消之后，涉及人员将达到25万人，其中包括13万名官员、公务员和公共雇员，以及12万名乡级兼职人员。
为此，越南内政部拿出约130万亿越南盾（约合357亿元人民币）的遣散费，帮助公务员应对困境。该部门同时强调，人员精简将减少持续的经常性支出，并降低国家预算对退休官员和公职人员的社会保险、医疗保险和工会费用缴纳，预计未来五年将为国家预算节省约113万亿越南盾（约合310亿元人民币）。
与此同时，这场自上而下的机构改革并非局限于行政区划，而是延伸至国家治理全链条。越南还对警察和军队进行精简，县级警察部队将被废除，各项职能移交公安部。
“从经济角度来看，改革是一把双刃剑。一方面，减少官僚主义、简化行政程序，可以增强越南对外国投资者的吸引力，这与越南持续保持GDP增长和深度融入全球价值链的愿景相契合。另一方面，快速的重组步伐也带来了转型效率低下的风险。这些干扰可能会在短期内损害政策执行和投资者信心。”阮克江表示。
黎鸿协亦表示，网络上关于合并后省名和行政首府的争论，可能会导致即将失去原有名称的地区部分省民在短期内产生内部异议。此外，工作人员需要时间适应新的职责，在此过程中，投资的决策和审批以及公共服务发放或会出现中断。
尽管如此，谈及越南改革的前景，多位受访专家均持乐观态度。
在黎鸿协看来，苏林领导下的越共中央展现出强大的领导力和执行力，使得改革几乎获得一致通过。
“预计任何干扰都会是暂时的。”黎鸿协认为，此次改革通过提升行政效率、强化经济协同，解决了越南长期存在的官僚机构臃肿问题。免费教育和医疗计划赢得了民众支持，而投资者也似乎逐渐摆脱了对行政混乱的担忧。
在阮克江看来，“地方层面长期形成的行政惯性和固有做法，确实构成了执行上的挑战。然而，依靠严格的中央监督机制和分阶段的推进策略，政府有效降低了改革过程中可能出现的阻力与僵局风险。”
但他同时表示，越南过去数十年改革的经验教训表明，光有雄心壮志并不能保证成功，“政府的政治意愿和改革热情显而易见，但其能否贯彻落实才是真正的考验。”
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